6 Fragen zu Art. 1: Ein Grundrecht auf Umweltschutz?

Max Frisch zitierte 1984 den Satz “Die Kunst ist der Statthalter der Utopie“. Es scheint, als hätte sich Ferdinand von Schirach diesen Satz ein wenig zu Herzen genommen, als er die Grundrechtsinitiative “Jeder Mensch“ schuf, denn die Forderung nach sechs neuen europäischen Grundrechten mag auf den ersten Blick idealistisch wirken. Je mehr man sich jedoch mit den inhaltlichen Forderungen der Grundrechte – im juristischen Sinne also ihrer Auslegung – beschäftigt, desto deutlicher wird: Was vielleicht selbstverständlich klingen mag, existiert de lege lata noch längst nicht. So fungiert nun Schirach als der Statthalter der Vision, den bestehenden Grundrechtekatalog der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zu erweitern und bringt damit vor allem eines zum Vorschein: Die Notwendigkeit einer (rechts-)wissenschaftlichen Debatte um ein Mindestschutzniveau bestimmter Rechtsgüter, die immer mehr den tatsächlichen Gegebenheiten – beispielsweise in Form von gravierenden Umweltschäden – droht hinterherzuhinken.

In Artikel 1 wird „das Recht, in einer gesunden und geschützten Umwelt zu leben“ manifestiert. Kommentiert hat ihn Rechtsanwalt Professor Dr. Remo Klinger, Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Honorarprofessor der Hochschule für nachhaltige Entwicklung Eberswalde, Mitherausgeber und Redaktionsmitglied der Zeitschrift für Umweltrecht sowie Mitglied des Gesetzgebungsausschusses für Umweltrecht des Deutschen Anwaltvereins e.V. Seine folgenden Antworten zeigen nicht nur, dass die bestehenden rechtlichen Instrumente auf EU-Ebene nicht genügen, um Umweltschäden zu verhindern, sondern auch, wie groß die Notwendigkeit der Schaffung eines solchen Grundrechts ist, um es vor dem Europäischen Gerichtshof einklagen zu können.

von Elisabeth Tscharke

Prof. Dr. Remo Klinger. © Lea Donner.

Rechtverblüffend: Herr Prof. Klinger, in Artikel 72 der slowenischen Verfassung heißt es: “Jedermann hat in Einklang mit dem Gesetz das Recht auf gesunde Umwelt.“ Dennoch zählt Slowenien im internationalen Vergleich zu den Ländern mit den höchsten Treibhausgasemissionswerten. In Dänemark hingegen ist das Schutzgut Umwelt gar nicht verfassungsrechtlich verankert, dennoch zeichnet sich Dänemark innerhalb der Europäischen Union durch ein vergleichsweise hohes rechtliches Umweltschutzniveau aus. Dies zeigt, dass eine verfassungsrechtliche Verankerung nicht immer zwingend notwendig ist, um eine Verbesserung der tatsächlichen Lage zu schaffen. Zudem könnten sich, aufgrund der unterschiedlichen Verständnisse der Nationalstaaten viele begriffliche Hürden stellen. Wie wollen Sie dies bewerkstelligen?

Remo Klinger: Schöne Beispiele. Mit Blick auf Slowenien zeigt es uns, dass Recht haben und Recht durchsetzen unterschiedliche Dinge sind. In meiner anwaltlichen Arbeit liegt der Schwerpunkt auf der Rechtsdurchsetzung oder das, was man seit Jahrzehnten Verminderung des Vollzugsdefizit des Umweltrechts nennt. In vielen unserer Klagen fordern wir die schlichte Einhaltung bestehenden Rechts ein.

Das stößt aber in zentralen Bereichen des Umweltschutzes, insbesondere beim Klimaschutz, an seine Grenzen. Leider kann man nicht darauf vertrauen, dass man, wie in Dänemark mit seinem 70%-Ziel, auf eine Politik trifft, die ein Klimaziel verabschiedet, welches mit Paris kompatibel ist. Machen wir es konkret: Das Abkommen von Paris fordert, die Erderwärmung auf 2° Celsius, möglichst 1,5° zu begrenzen. Der Sonderbericht des IPPC aus 2018 kommt zu dem Ergebnis, dass es 1,5° sein müssen, um irreversible Kipppunkte des Klimas zu vermeiden. Nach den derzeitigen Gesetzen dürfen in Deutschland und Europa jedoch Treibhausgasemissionen ausgestoßen werden, die schon im Jahr 2030 fast doppelt so hoch sind als es für eine Erreichung des 1,5°-Ziels zulässig ist. Uns läuft die Zeit davon. Politiker feiern sich für das Ziel einer Treibhausgasneutralität ab 2050. In Wahrheit müssten wir Nullemissionen schon 2030 haben, um auch nur das 2°-Ziel zu erreichen, wenn wir so weitermachen wie geplant. Die gesellschaftlichen Konflikte, die uns in der zweiten Hälfte der Dekade bevorstehen, sind absehbar. Ein Grundrecht kann helfen sie zu vermeiden.

Begriffliche Hürden, die sich aus unterschiedlichen Verständnissen der Nationalstaaten ergeben, erwarte ich nicht. Für die einheitliche Auslegung des materiellen Grundrechtsgehalts wäre der EuGH zuständig.

Rechtverblüffend: Worauf wird nun genau mit dem Begriff der „Umwelt“ in Art. 1 Bezug genommen? Was bedeutet „gesund“, was „geschützt“?

Remo Klinger: Wie der materielle Inhalt des Grundrechts zu bestimmen ist, ist sicher die spannendste Frage. Das spricht aber nicht gegen das Grundrecht. Schließlich ist das, was wir unter Menschenwürde verstehen, auch nicht aus sich heraus qualifizierbar. Es hat sich erst aus der Rechtsprechung ergeben.

Jedenfalls derjenige Umweltschutz, der zur Wahrung eines ökologischen Existenzminimums erforderlich ist, muss grundrechtlichen Schutz genießen. Dies wäre eine Parallele zur Menschenwürdegarantie, bei der durch die Rechtsprechung ein soziokulturelles Existenzminimum abgeleitet wurde. Der Einwand, dass die einfach-gesetzliche Rechtslage des Umweltrechts diesen Schutz bereits abbildet, verkennt, dass wir jedenfalls im Klimaschutz, aber auch im Gewässer- und Artenschutz, Standards haben, die hinter diesem Maßstab zurückbleiben. Für die Bestimmung des zu schützenden Existenzminimums kann das Konzept der planetaren Belastungsgrenzen fruchtbar gemacht werden. Das Ganze müsste aber auch eine prozedurale Komponente haben. Denn die zum Schutz dieser existenziellen Umweltbelange erforderlichen Vorkehrungen müssten auf sorgfältigen, dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis entsprechenden Tatsachenermittlungen und vertretbaren Einschätzungen beruhen, es müssen sorgfältige Prognosen über die den Schutzgütern drohenden Gefahren und die Mittel zu ihrer Abwehr erstellt werden, die einen wirksamen Schutz gewährleisten und die Schutzmaßnahmen müssen in ein angemessenes Verhältnis zu anderen Verfassungsprinzipien und Schutzgütern gebracht werden. Das Grundrecht hätte also nicht nur einen materiellen Gehalt.

Mit den Wörtern „gesund“ und „geschützt“ soll der alte Streit um den anthropo- oder ökozentrischen Ansatz des Umweltschutzes nicht unentschieden bleiben, beides soll darunterfallen. Die Umwelt muss auch dort geschützt werden, wo sich ein konkreter menschlicher Nutzen nicht erkennen lässt. Unserer Erkenntnis sind schließlich Grenzen gesetzt, über die Auswirkungen unseres Tuns wissen wir manchmal zu wenig. Der Satz „Was hat die Mücke je für uns getan?“ ist nicht nur der Titel eines zu empfehlenden Buches, sondern auch eine Frage, die man sich allenfalls im finnischen Campingurlaub stellen sollte.

Anm.: Rechtsanwalt Professor Dr. Remo Klinger vertritt derzeit Klägerinnen und Kläger in zwei Verfassungsbeschwerden vor dem Bundesverfassungsgericht, die sich gegen das deutsche Bundesklimaschutzgesetz wenden. (AZ: 1 BvR 78/20 und 1 BvR 96/20).

Rechtverblüffend: Ein großes Problem von sogenannten „Klimaklagen“ ist der Nachweis, dass bestimmte klimaschädliche Handlungen konkrete Gesundheitsschädigungen zur Folge haben. Noch problematischer wird es, wenn grenzüberschreitende Sachverhalte – wie sie typischerweise bei globalen Klimakatastrophen vorliegen – eine Rolle spielen. Wie kann globalem klimaschädlichen Verhalten, was zwangsläufig auch nicht an europäischen Grenzen Halt machen wird, durch die Schaffung europäischer Grundrechte entgegengewirkt werden?

Remo Klinger: Der Nachweis einer Gesundheitsschädigung ist die Schwäche der aktuellen Rechtslage. Denn es bedarf eines gewissen Aufwands, darzulegen, dass eine Gesundheitsschädigung möglicherweise erst in Jahrzehnten eintreten kann, wenn wir nicht jetzt klimaschützend handeln. Ein Umweltgrundrecht erübrigt diese Diskussion, die Rechtslage wird klarer.

Europäische Grundrechte können den globalen Klimaschutz nicht außerhalb Europas einfordern. Das heißt aber nicht, dass man in Europa nicht diejenigen Maßnahmen ergreifen muss, die dem Anteil an den Treibhausgasemissionen entsprechen. Über den Maßstab kann man diskutieren: Spielen die historisch hohen Emissionen Europas eine Rolle, so dass Europa zukünftig weniger emittieren darf als andere Staaten? Ist zu berücksichtigen, dass die Mitgliedstaaten der EU relativ hoch entwickelt sind, so dass man ihnen höhere Reduzierungen zumuten kann? Solange wir aber davon entfernt sind, in Europa denjenigen Anteil zu erbringen, der unserer Einwohnerzahl entspricht, sind solche Diskussionen müßig. Jedenfalls diesen, an der Zahl der Einwohner gemessenen Beitrag, müssen wir leisten.

Rechtverblüffend: Ferdinand von Schirach weist mit der Beschreibung vom „Massaker auf dem Marsfeld“ (1791) in “Jeder Mensch“ allerdings auch darauf hin, wie schnell sich Utopie in Chaos wandeln kann. Grundrechte dürfen nicht nur symbolischer Natur sein, sondern müssen, um ihren fundamentalen Charakter zu wahren, ein höchstes Maß an Rechtssicherheit demonstrieren. Ist die Schaffung von Rechten mit systematisch höchstem Rang möglicherweise ein Hindernis und welche Gefahren könnte die Schaffung eines europäischen Grundrechts auf Umweltschutz darüber hinaus bergen?

Remo Klinger: Die einzige echte Gefahr, die ich sehe, ist die, dass es zu spät kommt. Das Kölner Motto Et hätt noch immer jot jejange gilt nicht naturgesetzlich. Klima- und Artenschutz, um nur zwei Beispiele zu nennen, warten nicht, nur weil wir gerade mit der Pandemie beschäftigt sind. Ein Grundrecht auf Umweltrecht löst diese Probleme nicht von selbst. Der Umweltschutz verlöre aber seine nur symbolische Funktion, die er bisher durch den auf ein bloßes politisches Ziel reduzierten Artikel 37 der Charta hat.

Anm.: Art. 37 GRCh lautet: „Ein hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität müssen in die Politik der Union einbezogen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden.“

Rechtverblüffend: Schirach schreibt, die Charta der Grundrechte der Europäischen Union gebe den “Geist der Verfassungen und des Rechts aller Länder der Europäischen Union wieder“. Wie ist das vor dem Hintergrund einzuordnen, dass trotz der rapiden Zuspitzung der „Klimakrise“ eine Konzeptualisierung beispielsweise von Begriffen wie „Klimaneutralität“ bisher nur in geringem Maße stattgefunden hat? Inwieweit muss Rechtspraxis und Rechtswissenschaft hier vielleicht auch ein Vorwurf gemacht werden?

Remo Klinger: Vorwürfe helfen nicht, schon gar nicht gegenüber der Rechtsprechung. Die Gerichte hatten mangels Verfahren bisher ja kaum Gelegenheit gehabt, sich dem Klimaschutz zuzuwenden. Und wenn sie es taten, wie das Verwaltungsgericht Berlin in der Greenpeace-Klage oder der EuGH beim Peoples Climate Case, haben die Urteile die Notwendigkeit eines Umweltgrundrechts bestätigt, wie ich meine.

Wir dürfen gespannt sein, wie das Bundesverfassungsgericht die gegen das Bundesklimaschutzgesetz gerichteten Verfassungsbeschwerden beurteilen wird. Die zwei von mir vertretenen Beschwerden – eine von Menschen aus Bangladesch, denen das Wasser schon jetzt buchstäblich bis zum Hals steht und eine von Jugendlichen, die sich bei Fridays for Future engagieren – sowie zwei weitere Verfahren sollen noch in diesem Jahr entschieden werden.

Rechtverblüffend: Zu guter Letzt: Was davon ist nun idealistische Vision, und was realistisches Ziel? Und selbst wenn das Grundrecht nur ein Ideal ist, was wäre daran so falsch?

Remo Klinger: Es ist ein konkretes und auf Umsetzung ausgerichtetes Ziel, das auf dem verfassungsrechtlichen Idealbild fußt, nach dem die relevanten und für das menschliche Zusammenleben existenziellen Fragen in der Charta ausreichend abgebildet werden müssen. Die vor Jahren entschlafene Debatte um ein Grundrecht auf Umweltschutz ist dadurch neu eröffnet. Und: Wir Juristen sind ja im Grunde unseres Herzens skeptisch und sorgenvoll. Die Idee eines solchen Grundrechts ist ein wohltuender Gedanke, er hilft uns, einen optimistischen und positiven Blick in unsere Zukunft zu werfen. Das tut gut. Wir sollten es aber nicht nur des guten Gefühls wegen umsetzen: Wir brauchen es.

Dieser Artikel ist Teil der Interviewreihe "6 Fragen zu 6 Grundrechten", die wir zu der Initiative "Jeder Mensch" von Ferdinand von Schirach auf den Weg gebracht haben. Teil davon sind 5 Studierende und 6 Jurist*innen. In den nächsten Tagen folgen Fragen und Antworten zu Art. 2 - dem Grundrecht auf digitale Selbstbestimmung. Wer die Reihe mitverfolgen will, kann sich zu unserem Newsletter anmelden.